Valtakunnallisen yleisen, tehostetun ja erityisen tuen kehittämistoiminnan tarkoitus on ollut tukea kansallista koulutuspolitiikkaa. Eduskunta on hyväksynyt muutokset perusopetuslakiin Erityisopetuksen strategia -nimisen reformiasiakirjan pohjalta. Tutkimuskohteena on ollut seurata, kuinka strategia alkaa näkyä käytännössä kuntien toiminnassa. Helsingin yliopiston Koulutuksen arviointikeskus on vuoden 2008 keväästä vuoden 2011 kesään arvioinut kehittämistoiminnan etenemistä. Tässä raportissa kuvataan kehittävän arvioinnin toimintaa ja kehittämistoiminnan keskeisiä saavutuksia ja tuloksia.

Kehittävässä arvioinnissa arvioitiin koulutuskokonaisuuden merkitystä kehittämistoiminnalle ja kehittämistoimien etenemistä yksittäisissä kunnissa tai kuntayhtymissä. Kehitystyötä kunnissa seurattiin kuntien tekemien suunnitelmien, toiminnan kirjallisten kuvausten sekä haastatteluista ja keskusteluista saatavien tietojen perusteella. Tehtävään kuului myös jatkuvan palautteen antaminen kunnille kehittämistyön tukemiseksi sekä hyvien toimintamallien kokoaminen.

Kuntakohtaiset palautteet kirjoitettiin yksittäisen kunnan kehittämistoiminnan näkökulmasta käytännön työn tueksi. Kuntadokumenttien systemaattisen läpikäynnin tavoite oli arvioida, miten kuntien toiminta muuttuu koko maan tasolla kehittämistoiminnan aikana. Koska muutoksen merkit oli tunnistettava kirjallisten dokumenttien kautta, kohteena olivat kieli ja sen välittämät diskurssit. Dokumenttien kielen oletettiin sekä määräävän toimintaa että myös kertovan siitä, miten toimitaan. Kielenkäyttöä analysoimalla seurattiin, miten sujuvasti prosessi eteni, sekä arvioitiin prosessin vaiheita ja mahdollisia ristiriitaisuuksia. Tarkastelukohteena oli erityisesti konseptuaalinen muutos, uuden strategian sisältämän käsitteistön näkyminen tai näkymättömyys teksteissä. Kirjallisten dokumenttien lisäksi tarkasteltiin erityisopetuksen virallisia tilastoja, joista nähtiin, että erityisopetuspäätökset ovat kokonaisuudessaan lisääntyneet kehittämistoiminnankin aikana, mutta vauhti on kuitenkin hidastunut verrattuna Erityisopetuksen strategiaa (joulukuu 2007) edeltävään aikaan.

Toiminta käynnistyi ensimmäisellä aallolla 233 kunnan voimin vuonna 2008 ja on sittemmin laajentunut useilla kymmenillä uusilla toimijoilla. Osassa kuntia voidaan todeta olevan meneillään reformin implementaation jälkivaihe, osassa taas strategian mukaiset käytänteet ovat yhä kehittelyasteella. Käytännön toiminnan uudistaminen ei ole yksiviivaisesti etenevä, vaan dynaamisesti uutta kokeileva prosessi. Siitä, kuinka kauan implementaatiovaihe kestää ja millä aikajänteellä muutosta voi odottaa tapahtuvaksi, ei ole täysin yhteneväistä näkemystä (Hargreaves & Fullan 2009). Oletettavaa kuitenkin on, että mitä laajempi ja kompleksisempi kehittämishanke on, sitä kauemmin kestää sen asettuminen osaksi koulujen pysyvää toimintaa.

Kuntadokumenttien perusteella kentällä ei näyttänyt hallitsevan vain Erityisopetuksen strategia, vaan myös rinnakkaisia vaihtoehtoja tai jopa vastastrategia eli käynnissä oli taistelu käsitekentän herruudesta. Dokumentit kertovat tarinaa kamppailusta, jota käydään, kun uudet systeemit alkavat valloittaa alaa, mutta maaperä on enemmän tai vähemmän otollinen niiden itämiselle ja juurtumiselle. Näkyy, kuinka käsitteellinen valmius vaihtelee kuntien välillä. Käsitteiden käytön tarkastelu paljastaakin monissa tapauksissa (a) kiertämistä – vaikkapa vain nimekkeitä vaihtamalla, (b) ristiriitaisten mallien rinnakkaiseloa, (c) väljää soveltamista, jolloin alkuperäinen ajatus näyttää vesittyvän, tai (d) muodollista toteuttamista. Kunnat käyttävät samoja käsitteitä mutta lähestymistavat ja tulkinnat vaihtelevat.

Toisaalta monet kunnat olivat muita edellä jo strategian julkaisuhetkellä tai edistyivät nopeasti, kun ensimmäiset haasteet oli voitettu. Kun jotkut kunnat vasta alkoivat tunnistaa ristiriitaisuuksia ja ratkaista niitä, toiset olivat jo sisäistämässä ja integroimassa strategiaa, ja erot olivat usein totta myös naapurikuntien kesken. Vaikka seutukunnat tekevät paikoin paljonkin yhteistyötä, monet lähikunnat eivät näyttäneet jakavan kokemuksia ja hyviä käytäntöjään keskenään. Monet kunnat vaikuttivat myös olevan muita paremmassa lähtöasemassa, silloin kun niissä oli kokemusta aiemmista kehittämishankkeista.

Rinnakkain elävien ristiriitaisten systeemien olemassaolo, kaksoissidoksen vaihe, oli selkeästi nähtävissä kehittämistoiminnan alkuvaiheessa. Myöhemmin kunnat näyttivät yleisesti olevan vähintään mekaanisen käytön asteella, mikä merkitsee, että uusia malleja on kokeiltu – viidenneksessä kunnista ne papereiden perusteella olivat jo jokapäiväisessä käytössä.

Loppupäätelmä on, että kaupungit ja kunnat ovat edistyneet Erityisopetuksen strategian ja uuden lain soveltamisessa päämäärän suuntaisesti – mutta omassa tahdissaan ja omalla tavallaan. Systeemis-diskursiivisesta näkökulmasta katsoen käsitteiden leviäminen ei ole suoraviivainen prosessi ja nyt onkin osoitettu, että vaikka strategiakäsitteet näyttäisivät laajasti levinneen kentälle, ne kantavat erilaisia merkityksiä, pintapuolisista nyansseista perustavammanlaatuisiin eroihin.

Koordinaattorien haastattelut viittaavat samaan suuntaan. Muutos on käynnissä, mutta uusi toiminta ei ole vielä jäsentynyt uudeksi käytännöksi. Käsitteiden tunnustelua on jatkettu ja niitä käydään läpi keskustellen ja kirjoittaen. Syntyy uusi tulkinta, joka avaa uutta ja muuttaa entistä.